加快引进PPP模式 不断推动基础设施市场化进程
发表于《宏观经济研究》2004年第1期
我国宏观经济近年保持了高速持续的增长，过去十年国民经济的增长速度年均在9.7%以上。城市基础设施建设是推进经济增长的主要动力，轨道交通建设又是城市基础设施发展的重点。根据国家有关部门信息，“十五”期间国内用于城市轨道交通建设的投资将达2000亿元。由于轨道交通（本文主要谈地铁项目）造价高昂（地下线每公里5亿元左右，地面线每公里2亿元左右），筹集建设资金成为制约轨道交通发展的首要障碍。
政府职能的转变直接影响和促进基础领域改革。代表们提出，按照市场化改革的要求，政府改革是由经济建设型的大政府转向公共服务型的小政府。政府的主要职责是创立市场经济发展的良好环境。财政将逐步减少在基础领域的投资，亟需引进非国有资本替代逐渐退出的政府投资。根据国际经验，世界各城市地铁项目的投融资、管理模式大多采用“国有国营”的模式，即完全由政府财政投入、建设并运营。采用这种模式的主要原因在于地铁项目投资大，盈利低，投资回收期长，社会投资者投资地铁建设和运营的积极性不高。世界主要的特大型城市，如纽约、柏林、巴黎、莫斯科、汉城等城市的地铁项目都采用“国有国营”这种模式。
为了拓展资金来源，提高建设、运营效率，一些国家或城市在传统的“国有国营”模式的基础上对地铁的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改良，建立了多种的收益模式，不同程度地吸引社会投资，同时引入市场竞争机制，达到对地铁项目市场化运作的目的。其中，PPP模式作为近年来在国外基础设施领域新兴的一种项目运作方式逐渐受到了广泛的关注。笔者也关注PPP模式多年，希望通过本文与业内专家、学者共同探讨如何将PPP模式引入我国轨道交通领域，从而促进国内轨道交通行业的健康发展。
一、PPP模式定义和特点
PPP是英文“Public Private Partnership”的简称，中文涵义“公共民营合作制”，主要指为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。该模式兴起于上世纪八十年代初的英国。PPP的基本特征为共享投资收益，分担投资风险和责任。
PPP模式的本质即通过政府政策的引导和监督，在政府资金的支持下，在项目的建设期和运营期广泛采取民营化方式，向公用事业领域引入民间资本。PPP模式中，通常将公用事业的大部分甚至整个项目的所有权和经营权都交给社会投资者，从而引进专业化管理，达到建立市场竞争机制、提高服务水平的目的。PPP模式的核心就是随着市场竞争机制的形成，通过招标方式选择最佳投资商、建设商和运营商，降低项目建设和运营等环节的成本，从而保证公共事业的服务质量，进一步保障消费者利益。
二、PPP模式实施的条件
PPP模式能否成功运用于公用事业项目取决于多个因素，从国外近年来经验来看，笔者认为以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件。
1、政府部门的有力支持。
在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务——却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效智力和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。
2、清晰的法律、法规制度。
PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
3、专业化机构和人才的支持。
PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
三、切合国内轨道交通项目的PPP模式
PPP模式没有固定的投资方式，根据每个项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况，形成每个项目自身的投资模式。笔者结合我国轨道交通行业的实际特点，从结构融资的角度，采用项目特许经营权的运作方式（这里特指BOT），创新性地总结出两种国内地铁项目的PPP运作模式。这两种模式的实质是由政府与社会投资者共同参与地铁项目的投资、建设、运营，共担风险，共享收益。在这两种模式下，政府资金都将参与到整个地铁项目的不同阶段。
在项目建设期，政府直接投资可理解为资本补贴或前补贴；在项目运营期，政府提供资金支持可理解为运营补贴或后补贴。简便起见，将这两种在不同阶段介入政府资金的PPP模式命名为前补贴模式和后补贴模式。
1、前补贴模式，又称建设期补贴方式，即SB-O-T (Subsidize in Building , Operate and Transfer)模式
具体作法：
把整个地铁项目分为A、B两个部分。A部分包括地铁车站、轨道和洞体等土建工程的投资和建设，由政府出资的投资公司来完成；B部分包括车辆、信号等设备的投资、运营和维护，由社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议，按照提供服务的质量、安全、效率等指标，对PPP项目公司进行考核。在项目成长期，政府将其投资所形成的A部分资产无偿或以象征性价格租赁给PPP项目公司，为PPP项目公司实现合理的投资收益提供保障；在项目的成熟期，通过调整A部分资产租金的形式，收回部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润；在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将地铁项目的全部资产移交给政府或续签经营合同。
此模式的特点：
优点是通过对项目的分拆，降低了政府财政资金压力，吸引了社会资金，降低出资双方的风险；同时，在引入社会资金的同时带来了规范管理和专业经营，比较有效地建立了地铁项目的市场化收益机制。难点是政府在建设期资金投入仍然较大，相关法律法规、操作规则等还有待建立和完善，并相应增加部分中介费用。
此模式的实质：
即把项目的投资分为公益性与赢利性，公益性部分由政府投资，赢利性部分吸引社会投资，从而扩大资金来源，提高资金使用率，降低投资风险。
2、后补贴模式，又称运营补贴模式，即B-SO-T (Build ,Subsidize in Operation and Transfer)模式
具体做法：
按照目前国内固定资产投资项目的资本金制度，国有企业与民间企业共同出资组建项目有限责任公司，负责地铁新线项目的投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。在项目投入运营后，当实际发生客流量比预测客流量增加或减少的幅度超过一定比例，假定为2.41%（运营期内客流量的年均增长率）时，其超过部分所形成的损益，由政府和项目公司按一定比例共同承担或享有，即相应增加或抵扣项目公司年度政府运营补给；预测客流量每三年作为一个调整期，当第三年的实际发生客流量比预测客流量增减的幅度超过2.41%，对以后年度的预测客流量进行调整。特许期结束后，企业同样要无偿将项目全部资产移交给政府。
此模式的特点：
此模式即运营补贴模式，是在国内现行政府补贴制度基础上，结合我国基础设施多元化市场融资的实际，进行了大量创新，具有一定优点和适用性。
此模式的实质：
是在项目的运营过程中，通过科学合理的运营补贴，并建立一定的激励约束机制，保证项目的良性运转，达到项目公益性和经营性的统一。
四、将PPP模式运用到国内地铁项目中还需注意的问题
前文中提到了PPP模式成功实施的几个关键因素，在此笔者结合地铁项目的特点具体分析如何保证PPP模式成功实施。
1、加强对地铁融资的指导，建立健全的管理办法和政策法规。
在国内，PPP模式的应用仍处于起步阶段，相关的专业性政策法规还不健全，处理具体问题时缺乏权威指导。例如，针对PPP模式中政府无偿投入部分不提折旧、象征性租赁等产生的财务问题，应协调好与现行国有资产管理的有关规定。尤其是如何建立政府与地铁企业之间的关系，如何建立政府对企业在安全、服务、运营、票价等方面进行监督、约束、激励的规则与机制。
2、加快前期准备工作，丰富项目储备，作好项目包装。
在具体项目运作过程中，PPP模式需要吸引社会资金。从以往经验看，在招商引资过程中存在几个比较大的现实问题。一是操作程序的颠倒紊乱，国家独立对项目进行投资时，要求在项目可行性研究报告中就必须确定融资方案，然后才能获得审批。但在引入社会资本的过程中，项目投资方出于对风险的控制，要求先提供可研报告，证明项目的可行性才能同意投资；这样就形成项目审批和融资方案孰先孰后的问题。二是项目储备滞后，当前基本设施建设项目中存在边设计、边施工、边筹资现象，项目规划滞后。为了赶工期，没有时间或条件确定最佳投资者，造成项目只能依赖更多的政府力量去完成。因此，要成功实施PPP，必须从项目的提出、规划、可行性研究、投资者确定、开工建设等各个环节保持一致性和前瞻性。三是项目的包装工作，以前基本设施建设项目的资金来源大多是国家投资和银行信贷，只要编写可研报告，批复后即可组织施工。但在项目投资主体多元化的PPP融投资模式中，必须要对项目本身进行商业化的包装，在可研基础上制定商业计划书，通过专业机构向广大潜在投资者进行路演，最大限度地挖掘、展示项目的盈利性、可行性，最终确定科学、合理的融资结构。
3、建立地铁项目的成本体系和票价调整机制。
目前，国内地铁缺乏客观、合理的成本数据，如地铁运营、维修等方面的业内标准，客流量等重要参数。但是，只有建立科学合理的成本效益曲线，才能使政府的资本金投入、财政补贴的适度投放有据可依，投资者才能做出正确的投资决策，同时也为地铁商业化运作提供技术、财务等基础资料。
另外，地铁票价问题是地铁项目市场化的核心。如何在政府为保证项目的公益性而实行的政府定价与地铁项目商业化所需要的自主定价之间，建立科学、合理、灵活的票价调整机制，也是地铁项目进行市场化操作的必要条件。
4、真正引入市场竞争机制，降低成本，提升管理水平。
竞争招标是地铁项目PPP模式操作过程中的核心内容之一。政府部门通过竞争招标确定投资者，中标投资者同样也要通过竞争招标来选择建设商、运营商和维护商。国内地铁领域实施PPP模式，应逐步放开地铁运营及维护市场，加强培育多元化的地铁建设、运营市场，引入市场适度竞争机制。在建设领域应不断完善“代建总承包制”，进一步采用“交钥匙”工程等建设方式；逐步实现“网运分离，带车运营”的运营方式；采取管理合同、服务合同、租赁合同等方式加快市场化进程，为引入社会投资者创造完善的市场环境。
综上所述，PPP不失为一种提高国内地铁运行效率的有效模式，在参考国外成熟行业经验的基础上，有关政府部门应引起重视，成立专家小组从法律法规、价格体系、参与者合同标准等各方面完善PPP模式的具体操作规程，从而保证PPP能够成功运用到地铁项目，并为我国基础设施建设开辟一条新的发展壮大之路。
