县乡公路管理探析
李 铁 兵
[ 内容摘要] 本文立足目前我省的县乡公路管理体制现状，从县乡公路行业管理体制面临的环境和机遇出发，较全面的论述了县乡公路管理体制改革的宏观背景和有利时机，并从县乡公路行业管理体制改革的必要性和紧迫性进行剖析，阐述了公路管理体制改革的指导思想、基本原则和主要任务，明确了县乡公路管理体制的改革措施，同时并对安徽县乡公路的前景进行了展望。
关键词：县乡公路 管理 探析
[综述]自西周时代建立起比较完善的城乡道路管理体系开始，我国的道路交通就有着悠久而光辉的史绩。但由于长期的封建制度严重束缚了生产力的发展，我国到清末民初才有通行汽车的公路，至今还不到百年的历史。公路发展速度和管理体制与国民经济发展存在着很大的差距。直到建国以后，特别是党的十一届三中全会以来，随着各省、市交通公路事业的逐步发展，公路事业取得了历史上前所未有的辉煌成就。尤其是九十年代至今，我国的农村公路建设得以迅猛发展，仅2003年全国新、改建的农村公路里程就达到10.2万公里。农村公路网络的逐步完善，一方面极大的方便了广大人民群众的出行；另一方面也带动了农村区域经济的高速增长，对促进城乡协调发展起到了至关重要的作用。
我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求，以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，公路建设、养护、管理的事权均在地方。多年来，这种体制较好地发挥了中央和地方投资公路建设的积极性，在公路规划、建设、养护、管理等方面发挥了十分重要的作用。但是随着我国政治、经济体制改革的逐步深入，这种计划经济体制下形成的公路管理体制，愈来愈不适应社会主义市场经济的要求，已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。因此，按社会主义市场经济的要求，建立高 效、科学的公路管理体制已经成为全国各级交通主管部门的一项重要任务。为此，1998年6月黄镇东部长在全国加快公路建设工作会议上明确指出“深化公路管理体制改革是公路事业健康发展的重要任务，”同时黄部长还详细阐述了公路管理体制改革的必要性，提出了改革的指导思想、原则和任务，为我国公路管理体制改革理清了思路、明确了目标。
改革开放以来，我国公路管理体制和养护运行机制改革取得了较大的进展，如江苏、北京、天津、上海、浙江等省市的公路建设、养护、管理、规费征收“四位一体”的公路管理体制， 吉林省推行的“国路民养”；江西、云南、江苏等省的养护公司试点；河南、西藏的定额养护管理；首都机场高速公路、南京机场高速公路的招标养护；沪宁高速公路、京津塘高速公路、 广深高速公路的公司制管理模式等，促进了公路事业的发展，为建立符合市场经济规律的公路管理体制和养护运行机制奠定了良好的基础。但是，由于我国公路管理体制和养护运行机制是在计划经济框架下形成的，已经不能适应公路事业发展的需要。因此，深化公路管理体制和运行机制改革，既是加快公路建设的动力，又是公路事业健康发展的必要条件。
随着中国加入 WTO和公路建设事业高速发展，公路建设、养护、路政管理和通行费征收的方法和模式正日趋多样化和复杂化，与之相适应的公路行业改革也成为研究热点。机构改革是党的十五大提出的一项重大任务，目前从中央到地方的机构改革正在进行。公路管理体制改革是摆在交通部门面前一项重要工作。我省公路管理体制基本上是三块，即干线公路、高速公路和县乡公路管理系统。干线公路和高速公路改革方案现已基本确立。县乡公路如何改革是一个值得研究的问题。
地处华东的安徽省，紧靠苏、浙、沪大经济圈，区域交通优势十分明显。经过 20多年的改革开放，安徽省已经按照建设社会主义市场经济体制的要求，对旧体制进行了较大的改革，但是，实现既融入经济全球化进程，又能发展壮大的目标，在经济运行制度方面还存在很大的差距。一是事企不分，管理不规范。公路施工单位虽然基本剥离，但未完全脱钩，剥离不彻底，即使是实行了独立经营的施工企业，仍然依附管理机关支持或者人流回流；另一方面，管理机关对企业也干预太多，管得过细，统得过死，企业的盈亏与企业领导人毫无关系，责权不明确。二是企业产权主体虚置或缺位，国有资产缺乏安全保障，流失严重。公路施工单位、附属单位包括已成为企业法人的企业，产权结构单一，大都依赖主管部门投资，不敢从别的渠道筹集资金，致使企业缺乏自我发展的能力，形成企业吃主管部门，职工吃企业的恶性循环。主管部门不仅要承担企业的出资责任，而且还要承担企业债务的连带清偿责任，还得为企业职工提供工资以及承担住房、职工子女教育、养老等社会保障责任。三是人员包袱重。特别是近几年来，公路系统的人员急剧增加。四是法制不完善。审批制仍是重要的经济管理方式。建设项目、企业设立、经营范围、产品价格、人员编制等，很多地方还不规范，助长了垄断，制约了企业发展。社会立法滞后、执法不严的状况依然存在，市场中出现的新情况、新问题缺乏法律规范和法律保障。依法行政任重道远。
现代公路的基本属性具有二重性，一方面它作为社会经济的基础性设施，公路具有社会性和公益性，它向全社会提供开放式的社会化服务，服务对象不具有选择性和排他性 —— 任何客体都可以使用它；另一方面现代公路作为一种具有特定涵义的社会商品，具有特殊的商品属性，它通过向社会公众提供可以获取特定收益的服务而产生经济效益和社会效益。当前，公路的社会性和公益性为公路体制的改革提供五个方面的社会支撑：一是公路事业发展成就得到社会的普遍认同，带动公路行业社会地位的提升。二是公路行业的社会比较优势使公路部门正处于市场转型的有利位置。三是公路行业自身积累发展使公路行业改革有了较高的起点。四是公路行业职工队伍的不断优化为公路行业改革提供了较强后劲。五是公路市场领域的不断拓宽为公路行业的改革和发展提供了机遇。而目前事企不分的公路管理体制严重的抑制公路商品属性的发挥，构筑一个事企彻底分开、产权完全明晰、权责明确、运转协调的现代公路制度已经迫在眉睫。
公路制度、资产确权和人员身份转换是公路行业改革中直接面对的三大基本问题。制度是基础，产权是纽带，人员身份转换是根本。这三大基本问题是相互关联、相互制约和互动的有机整体。这些问题的解决必须一次部署、整体到位，否则就无法从基础上建立一个全新的公路行业机制。
[引言]安徽县乡公路自1992年实行公路分级管理以来，已经过了13年的行业体制改革探索，取得了一定的成效，极大的促进了当地公路事业尤其是农村公路的迅猛发展（特别是“十五”期间，新、改建完工的农村等级公路超过了解放以来的总和）。在充分肯定公路“分级”管理模式正确的同时，也要清楚的看到目前的管理体制也存在着一些弊端。从影响安徽县乡公路系统改革进程的一些基本问题考虑，笔者试图通过对县乡公路现行管理体制的具体分析，探索出一些行之有效的解决办法。
本文最后预测公路行业通过改革将会带来四个方面的重大变化。一是公路管理机关将出现新的职能定位。公路机关作为政府职能的延伸机构和承担社会公共职能的事业机构，处于 “ 决策、执行、监督 ” 的执行环节，公路体制改革必须始终围绕 “ 执行 ” 这个中心。公路体制改革的核心是建养分离、管养分离、明晰产权和用工社会化，通过改革再造一个以执行为主的公路管理机关，使公路部门不再承担具体的企业职能和市场职能。这是当前公路行业改革的主方向，也是今后公路管理机关的发展方向。二是公路企业将被赋予新的发展使命。随着社会资本的介入、竞争的加剧，公路企业将会在可预见的将来引发一场企业间合并、重组，并催生一批实力更强、机制更活、产权多元化的公路企业。三是公路行业将构筑一个现代化的公路市场平台。在这个平台上，行业壁垒和地方保护将被破除，依法依
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