关于我国工程造价管理改革中的几个问题

我国现行的工程造价管理模式显然不适应改革开放和加入WTO的新形势。文章针对我国现行的工程造价管理现状，结合WTO的市场准入原则和国际经济合作活动规则，提出一些急需解决的问题的措施和对策。
近年来，随着我国的经济体制改革的不断深入，各行各业的改革已经在神州大地上愈演愈烈。对于建筑业来说，在经历过多次改革的洗礼之后，仍然没有构筑成熟的建设市场，这主要是因为没有构建符合市场的工程造价管理体制。工程造价管理是指遵循工程造价运动的规律和特点，运用科学、技术原理和经济、法律等管理手段，力求合理使用人力、物力、财力，达到提高投资和经济效益的行为和活动。工程造价管理的基本内容是：合理确定、有效控制、提高效益。随着科学技术的迅猛发展和我国已加入WTO的现实状况，我们将面临全球经济一体化的冲击，国际竞争将变得日益激烈，而工程造价管理方法也必须逐步与国际工程造价惯例接轨，作为建筑业中发挥着灵魂作用的工程造价管理的改革是建设市场最终最根本的改革方向。我国工程造价管理必须要建立以市场形成工程造价的机制。因此，在工程造价管理改革过程中，我们有必要搞清一些实质性的问题：

1现行的工程造价管理模式：是价格管理还是定额管理？

众所周知，多年来我国工程造价管理的核心是定额，是以一种类似政府定价的形式存在，并直接决定了工程造价计价的形成。因此，不少人认为我国现阶段的工程造价管理是定额管理。其实，在建设市场经济体制的改革中，定额的作用是焦点，但经过近十年的争论和实践，定额的性质和作用已经发生了变化。按定额本身的属性，它是一种信息，是具有参考性的，但目前由于多方面原因，定额依旧是作为定价性文件执行的。在我国，定额具有其“量价合一”的特殊性，在长期的计划经济中，价格长期人为地固定化。为了简化计价工作，定额管理部门将定额配以价格，形成了“量价合一”的单位估价表。我国的预算定额规定的统一取费标准，限制了承包商个性条件的竞争。而费用定额是与预算定额配套的计价基础，虽然对费用定额提出了几项“竞争费”成本，但却限定了范围与幅度，没有体现出建筑产品单件性强和承包商个性化的特点。然而，随着我国加入WTO，在国际经济一体化的要求下，我国工程造价管理也要逐步向国际接轨，按国际惯例，定额的原义是消耗的量的标准，并没有将价格固定在定额中。从这个意义上讲，我国现行的工程造价管理还不能算作真正意义上的定额管理。

按国际惯例，在定额管理问题上是采取统一消耗标准方式发布。目前国际上通行并公认的英联邦国家的管理模式、美国的管理模式、日本的管理模式三种模式。这三种模式都是只规定统一的工程量计价规则，根据设计图纸按统一项目划分计算出工程量，然后按市场价来计算工程造价，而不在定额中放价。当然，世界各国的计价、定价模式并不是唯一的，即WTO并不能强制我们接受当今世界上美、英、日三大工程计价模式中任何一种模式，所以理论上看工程造价领域里的国际惯例是一种软约束，并没有强制力。但是，我国工程造价的计价依据是由政府建设主管部门直接制定并管理，只注重定额的消耗，却忽视了工程量计算规则的统一，造成各地区各部门编制的定额差异较大，通用性差。这阻碍了建筑市场的进一步开放，尤其是中国加入ＷＴＯ后，工程造价管理必须与国际惯例接轨，现有管理方式存在的弊端将更为突出。目前我国虽然制定了各种措施逐渐放开价格，各地也都作了大量的改革，但由于定额的编制和调整的相对滞后而赶不上市场变化，这种模式从本质上带有政府定价的影子。所以，我国目前的工程价格机制只能算是半管制价格管理，还不是真正意义上的价格管理。

因此，我国工程造价管理的改革应该在中国特色的“定额”管理中保留消耗标准部分而将价格部分舍去，避免形成定额单价，使消耗量成为国家标准，使价格成为市场信息，对定额实行管量不管价的原则，实现工程量计算规则统一化、工程量计算方法标准化、工程造价确定市场化。

2按目前定额取定的工程造价：是计划价格还是市场价格？

我国工程造价改革的总体目标是实现以市场形成价格为主的价格体系。目前，在市场价格的压力下，工程造价管理部门已经在逐步放开价格，一些地方特别是沿海地区已经开始编制工程综合单价，但是仍然摆脱不了“量价合一”的束缚，因此有人称之为过渡时期的计价依据。这种价格机制虽然没有政府指导性的法定基础，但通过政府的一系列工程造价管理规范性文件使它批上了“政府指导价”的外衣。目前工程造价管理机构批准发布的工程定额是按社会平均成本的原则编制的，因此定额规定的成本价与企业成本价二者间有一定的差异。我国的工程造价主要是根据估价表计算来的，这种估价表就是“量价合一”的具体表现，这种计价模式显然带有浓厚的计划价格色彩。其实，真正市场化的价格机制是通过价值规律来起作用的，从而通过这只市场看不见的手自发地调节建设市场中的供给与需求。因为价格机制是市场机制中组织经济活动的灵魂。市场机制能够通过供求的相互作用，把与之相关的必要的信息集中反映到价格之中，所以，市场价格应该包含全部必要的信息，市场主体可以根据价格变动而作出相应的调节。

计划经济体制下的计价模式是不可能达到价值规律自发调节建设市场的供求关系的目标，因为其价格并不能反映工程的全部内在信息，这种实行“量价合一、固定收费”的政府指令性计价模式不利于企业间的竞争，不利于施工企业内部潜力的挖掘和积极性的发挥。其实，所有竞争最终是围绕着价格进行的，而作为建筑业竞争结果的工程造价，并不能真实反映市场的供求关系，从而导致对社会资源的流向起到扭曲的导向作用，最终造成资源的浪费。因此，只有在现有定额中排除价格因素，在全国范围内制订统一的工程量计算规则，并在统一项目划分下计算出各项目的消耗标准，然后各企业最终按照竞争策略的要求根据市场价格形成自己的工程价格，这样才能得出符合国际惯例的市场价格，才能使价值规律在工程建设领域中起到价格调节作用。

我国工程造价管理改革最终是要形成市场经济的计价模式，这就要求各工程造价管理机构做到“控制量、放开价，政府宏观指导，企业自主报价，最终由市场竞争形成价格”，迅速制订工程量清单的标准形式，统一项目，统一规则，统一量纲，加快全国统一价格信息网的建设，通过工程价格信息网可以方便及时地了解所需材料的价格，能更好地反映出工程的市场价格。

3工程造价中的取费和利润：是市场决定还是政府规定？

我国工程造价是由直接费、间接费、利润和税金构成的，按国际惯例，间接费、利润和税金是要分摊于分项工程单价中。但在我国，间接费、利润和税金是依据管理部门规定的取费标准、利润率和税率来计算的，而直接费则是依据单位估价表进行计算的。显然，这样得来的工程造价带有浓厚的计划色彩。其实市场开放应该给微观主体提供更广阔的竞争空间和更高的要求，但按现行的工程计价模式，企业作为市场的竞争主体，却不是定价主体，真正的定价主题还是隶属于政府的工程造价管理部门。

目前，我国在工程间接费的取费问题上是采取差别费率原则，间接费虽已取消了按隶属关系计价的老办法，但还是存在按企业资质等级和工程类别结合的取费标准。这种模式可能在我国加入WTO后引起争议，可能会被外国承包商援引“非歧视原则”和“国民待遇原则”诉至WTO，而我们对于国有企业、乡镇集体企业、私营企业不同对待收取劳保费的做法更有悖于WTO的“非歧视原则”，这会加大WTO对我国国有企业反补贴的制裁。

入世后，工程造价受到的另一个冲击就是利润问题。施工利润尽管也实行了差别利润率，但仍然是由政府统一规定，采取计划利润模式。通过国际考察比较，我国施工企业计取的7%的计划利润似乎不算少，工程造价总体水平也不高，但实际情况是大多数国有企业长期亏损，生存很难。其主要原因是我国施工企业的利润并不能完全作为利润来使用，如折旧率偏低、补偿不足，同时福利奖金、住房补贴、职工医疗等都要从利润中开支，其实这些费用项目在国际上都是列入生产成本中的。而作为市场主体的企业来说，其经营目标就是利润最大化，没有哪个老总会做亏本生意，即使个别工程报出低于成本的价格，也会是出于不同的投标策略，或许是为了占领市场，或许是考虑工程的衔接，总之是为了以后更大的盈利。但是目前的这种定价模式似乎带有一种的保护成分，且不说中国加入WTO后国外的企业对这种保护措施的不满，就是在国内，也会导致建筑业的产值利润大大低于工业平均水平，与此同时，一般的工程造价却高得吓人，究其原因还是在于工程交易幕后的交易。另外，入世后，我国的工程造价水平将会随着市场的波动而波动。我国原有的人工费低的优势将会丧失，同时在工程造价的成本构成、会计成本核算等方面也要面临接轨问题。

为此，我们必须改革工程造价的费用属性，理顺其费用构成，将原指令性的费用调整为在一定范围内浮动的指导性费率，并实施动态调控，促使企业间的竞争来降低工程造价。按国际惯例，把那些属于生产经营成本、福利性质和工资性质的支出全部列入工程成本，不再从税后利润中支付。政府不仅要开放各种工程价格，还应开放各企业的利润率和费率，让利润和取费也由市场来决定，这样才能形成工程产品的真正的市场价格。另外还要尽快健全社会保障制度，解决大多数国有建筑企业因历史遗留的劳保费的负担问题，使他们能够轻装上阵，以积极的姿态参与市场的公平竞争。

4政府机构在工程造价管理中如何确定自己的职能？

随着社会主义市场经济体制的不断完善，和我国政府改革开放的不断深入，我国的工程造价管理体制改革，应以加入WTO为契机，转变政府在工程造价管理中的职能。但目前，政府还是在用定额方式控制着人工、材料、机械和各种取费的价格水平，这显然已经不和时宜了，政府应逐渐减少对微观经济活动的干预甚至不插手微观经济活动。而法律法规则是一个国家市场准入的门槛，也是政府进行行业管理的重要手段，政府部门的主要工作就应该是规范建设市场，对工程造价管理实现行之有效的政府间接宏观调控。而作为隶属于政府部门的定额管理部门的主要工作应该是定期发布各类建筑产品的造价资料，以及人工、材料、机械台班单价信息和造价指数等，引导承包方的市场行为，同时为投资方控制工程造价提供参考依据，制定适应市场需求的工程量计算规则和计价办法，对工程造价进行宏观调控。

我国政府应该像国外一样采取切实可行的措施，将工程项目区分为政府投资和非政府投资工程来采取不同的管理方式分别进行价格管理。在国外，政府对建筑工程造价管理，主要是采用间接手段，重点控制政府投资项目。对政府投资工程主要采用集中管理的方法，用各种标准、指标在核定的投资范围内进行方案设计和施工，严格实行目标控制。而对私人投资项目，政府主要采取价格、税收、利率政策调整和城市规划等手段引导和信息指导，指导私人投资方向和区域。我国现行投资管理体制，几经改革仍带有“计划”色彩，对国有投资项目管理不够规范、严格，经常出现概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象，投资膨胀、效益不高、投资失控等现象，而对外资、中外合资、私人投资的项目管理过多、过细，行政干预较多。

政府可以通过信贷、税收等经济杠杆来实施宏观调控，而不能参与具体的工程计价管理。政府应该加强有关标准、法律的制定，使工程管理机构能够依法进行造价管理。众所周知，我国的工程腐败所涉及的人数和金额在腐败案件中都是最大的，其主要原因就是在工程管理过程中，政府的参与过多，使得工程造价有较大的寻租空间，企业无法进行正常的竞争。所以，政府应该在工程造价逐渐步入正规的同时建立完善工程造价管理法规体系，必须组织力量尽快了解各成员国的法律法规体系，分析比较国内建设领域的法律法规与发达国家的差距，建立健全符合我国实际的与世贸组织规则相衔接的建设事业法律法规体系，使其逐步与国际接轨。入世后，WTO对工程造价造成影响的规定主要有《服务贸易总协定》(GATS)和《政府采购协议》(GPA)。GATS确定了六条原则：最惠国待遇原则、透明度原则、发展中国家的更多参与原则、市场准入原则、国民待遇原则和逐步自由化原则。而GPA确定了非歧视原则、透明度原则和发展中国家差别待遇原则。我国加入WTO后，工程造价将被迫纳入国际经济一体化系统。那么，政府必须在工程造价管理上努力缩小与国际工程造价管理的差距，加快改革的步伐，使我国的工程造价管理逐步与国际工程造价管理相适应。

5工程造价管理必须引入信息化技术

在信息技术的快速推动下，我国工程造价管理信息化也必须跟上步骤。如今计算机网络技术日益普及，各方面的信息流铺天盖地纷至沓来，而工程造价管理是一门综合性的学科，包括政治经济学、建筑经济学、劳动经济学、设计施工技术、工程材料学、价值工程学、运筹学、财务金融学、统计学及经济法等内容。面对如此宏大的信息流，传统的管理模式、方法显然不适应于科学化、信息化的要求，更不适应入世的要求。所以必须加快建立全国建设工程造价信息网，应包括有关政策、人才、工程造价机构信息系统；工程造价指标、定额信息系统；积极推广使用计算机建立资料与信息数据库，开发通用管理软件程序，按区域部门实行网络管理，资源共享，通过网络发布国内外有关信息，为政府和社会投资或参与建设项目的各方提供信息服务，同时为我国建设工程逐步由市场形成价格创造条件。

目前，我国各级工程造价管理机构收集、整理和发布的各类工程价格信息，严重滞后于市场，建立全国建设工程造价信息网，完善多渠道的信息发布体系已是刻不容缓的了。在市场经济社会中，能否及时、准确地捕捉到市场价格信息是业主和承包商占有竞争优势和取得赢利的关键。在国外，政府定期发布工程造价资料信息，以便对政府工程项目的估算进行参考。同时，社会咨询公司也发布价格指标、成本指数等造价信息来指导工程项目的估价。而我国的造价信息是由政府建设主管部门来发布的，使得竞争因素太少，抑制投资者和发包方的积极性和创造性。

随着我国工程造价管理改革的不断深入和加入WTO，这就必须要求开发能较好地满足量价分离、单价法报价、工程量清单等改革的要求，并能与国际惯例接轨的新一代工程造价管理软件，为用户提供一个非常理想的工程造价管理平台，能够方便地处理现代工程造价管理中遇到的各种问题，减轻劳动强度，提高工作效率，促进工程造价管理的科学化、规范化和国际化。

6结束语

工程造价是工程建设的重要组成部分，工程造价管理改革是建设市场改革的瓶颈和切入点，建设部正在整顿规范招投标行为，进一步深化工程造价计价依据和计价方法的改革，不断推行国际通行的工程量清单计算方法。随着我国社会主义市场经济的发展，基本建设的投入也越来越大，对工程造价管理的要求也越来越高。入世对工程造价管理来说是机遇与挑战并存，我们要抓住机遇，深化改革，加强人才培育，使我国建设工程造价管理的模式和方法，立足于促进我国社会主义市场经济的发展，并适应全球经济一体化进程。

（中南财经政法大学金融学院工程管理甘文成）