最低价中标——现实与趋势

《中华人民共和国招标投标法》自2000年1月1日起正式施行，“最低价中标”的评标原则，作为本法的核心，在招标投标中做出了明确的规定：投标应当“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”（见《招标投标法》第四十一条第二款）。“最低价中标”这一政府管理部门一向不提倡甚至禁止的评标方式终于在法律上明确了它的地位，对招投标管理工作提出了新的挑战。
一、实施背景
在成熟的市场经济体制下，“最低价中标”作为一种国际上通行的评标方式，无论在国外的政府采购还是工程建设招标中均得到广泛的运用，成为一种国际惯例。在我国，由于长期实行计划经济体制，具有强烈行政色彩的“预算定额”在工程建设领域一直起着举足轻重的作用。然而，现行行政型的定额预算控制下的建筑产品定价既不反映价值，也不反映供求关系，使价格的调节供求职能，市场信号传递职能，价格核算职能都弱化或消失了。因此，现行建筑产品价格究竟是高还是低，争论了许多年亦未解决问题。从某些方面看似乎低了，人工定额预算定价只有22元，现行市场价每工已达3O元以上；从另一方面看，似乎又高得太多，在鲁布革水电站引水工程国际招标中，日本大成建设公司能够以低于标底43％的报价中标，并且完成项目后还有赢利，令许多人感到不可思议。所以，在市场经济条件下，价格的竞争应是十分充分、严峻的，必须使行政型定价向市场形成型价格方向转变，使价格随行就市，通过价格竞争使建设方获得较好的经济效益，同时促使施工企业的全面进步。政府只是利用经济办法进行宏观调控，将国内市场的劳动生产水平、供求关系、产品质量、技术进步、经济效益等作为价格形成的综合参数进行调控。
目前，随着改革开放的不断深入，计划经济体制渐趋消亡，社会主义市场经济体制不断建立和完善，政府对建设工程的定价也逐步从预算定额决定形式向“控制量、指导价、竞争费”方向转变，竞争在建筑工程承发包交易中起着越来越重要的作用，并且越来越激烈与残酷，这就为“最低价中标”的实施奠定了良好的基础，实施“最低价中标”的时机已经成熟。
二、实施情况
本着积极稳妥、循序渐进的原则，我们在建设单位的理解与配合下，在各种类型的工程招投标工作中，积极推进“最低价中标”的评标方式，在不断地探索与尝试中，取得了许多宝贵的经验。
其主要做法：
建设工程招标项目不再强制设立标底，由市场决定工程造价，改变过去依据预算定额进行定价，为由投标单位按照自身技术管理水平自行定价、自主报价。在公开、公正、公平的市场竞争条件下，工程经济标由经济类专家评审，建设单位从建设工程评委专家库中随机抽取专家评标，最终科学合理地确定工程不低于成本的最低报价。
为保证“最低价中标”的顺利实施，本市招标办在各个方面都采取了有力的措施。首先迅速建立起经济类专家评委库，从造价咨询部门、大专院校、国有大中型施工企业等单位聘请了数十位高级经济师、高级审计师、注册造价师等专家作为评委，他们政治思想过硬、业务精通，为评标工作打下了坚实的基础；其次，为防止发生因施工图纸深度不够、交代不清而引起的报价误算、漏项等不反映真实报价的情况，所有工程一律采用实物工程量清单招标的方式，统一标准、便于评审；第三，在招标文件中，明确要求投标单位详细注明优惠让利或降低成本的理由及措施，不得对报价不明不白地“砍一刀”；第四，为防止投标单位哄抬报价、保障建设单位的利益，对于最低中标价仍然高于标底的，允许招标单位重新招标或对投标单位依次议标；第五，中标单位在与建设单位签定合同前，须提供合同价5％一10％的银行履约保函，且随着中标价与标底相差幅度的增加，保函额度亦随之加大。
三、存在问题及分析
一、招标管理部门必须加大宣传力度，促进招投标双方转变思想观念，理解和适应“最低价中标”这种先进、科学的评标方式。
正如所有的新事物必将经过一个认识一了解一接受的过程一样，“最低价中标”实施也并非一帆风顺，也遇到了来自各方面的阻力，推行过程中，许多建设单位和几乎所有的施工单位对“最低价中标”持有的抵触情绪。建设单位是怕“便宜无好货”，尤其是一些学校、医院、企事业单位，由于工程管理人才缺乏造成施工管理力量薄弱，怕对施工单位低价中标后而偷工减料、粗制滥造等恶劣行为无法进行有力的监督与制约。此外，作为政绩的体现，建设单位负责人更重视质量与工期，节省投资不被重视，而一旦因低价引起质量、安全事故，则难以推脱责任；施工企业在招投标中长期受到政府管理部门的保护，已经习惯“标底正5负7外废标、评标标底价95％－98％中标”等限制竞争的评标方式，对“最低价中标”这种所为把他们“逼上绝路”的评标方式不能接受。另外，很多施工企业管理水平不高，平时疏于资料的积累，没有建立内部定额，因此无法准确了解企业的成本，投标报价变成无的放矢。
二、为充分发挥“最低价中标”评标方式的优势，使招投标达到令人满意的效果，建筑市场中充分竞争条件的存在是非常关键和必要的。
招投标的本质就是“竞争”，最低价中标中，只有投标单位足够多，竞争足够充分，才能显现工程在市场中的真正价值，才能发挥最低价中标的优势。反之，竞争不充分，极易引起投标单位之间的联合，从而哄抬报价，造成中标价居高不下，与预算价、标底价相差无几甚至超出，“低价不低”，建设单位的利益受到损害。
三、目前实施“最低价中标”过程中存在的最主要问题、也是应重点研究并花大力气解决的问题仍然是不计成本的低价恶性竞争现象。
《招标投标法》明确规定，中标价不得低于成本。此处所指的成本，是投标人自己的个别成本，而不是社会平均成本。如果投标人的价格低于自己的个别成本，则意味着投标人取得合同后，可能为了节省开支、避免亏损而想方设法偷工减料、粗制滥造，给招标人造成难以挽回的损失；如果投标人以排挤其他竞争对手为目的，待取得合同后以其他方式追求投资的增加，而以低于个别成本的价格投标，则构成低价倾销的不正当竞争行为，违反《价格法》和《反不正当竞争法》的有关规定。
究其原因，此种不计经营得失、与市场经济格格不入的恶性竞争行为的产生，与目前建筑企业和建设体制改革滞后有很大关系。据有关统计，目前我国建筑业中完成企业改制的只有30％，远远落后于全国77％的国企改制率，这种状况带来的严重情况是：
首先，国有建筑企业与其他国有经济相比，承揽的社会职能较重，企业负责人在权衡低价揽活带来的经营风险和无活可干受到来自职工、职工家庭、上级部门等社会方方面面的压力时，往往首选前者，“没活干等死，有活于找死”，正是这部分施工企业无奈心态的真实写照。
其次，目前大多数国有建筑企业还没有建立真正的适应市场竞争的运行机制，也没有建立完善的利益分配机制，加上对企业的考核依然沿用计划经济时期重产值、轻效益的观念，致使一些企业不计经营风险自行压价。
第三，行政改革的滞后还导致企业结构的失衡，劣者不死，优者难活，队伍膨胀，致使市场环境恶化，不合理低价竞争则成为必然；
第四，企业在低价争得项目后，如因为资金缺乏而停工，虽然可能受到合同的制约，但这类制约的操作难度也不小。因为目前建设项目投资的70％来自于政府，如果业主真想对此采取措施也往往会受到许多来自政府、行业等方面的压力，因此，通常业主会采取变相追加投资的办法，如设支高额安全质量奖、工期进度奖等等，以使工程得以完成，这在无形中淡化了企业对“低价竞标”的风险意识而盲目低价竞标。
四、解决办法及发展趋势
《招标投标法》的颁布实施，为建筑市场承发包交易行为确定了发展趋势，招投标法作为建筑大法，建筑市场各方主体都必然严格、自觉地遵守。目前建筑市场的现状与招投标法的要求有差距，各方都必须按照招投标法的要求，为缩短这个差距做出努力。
一、政府部门必须改变现行的政企不分、政资不分的行政体制
目前，企业缺乏自主权，大而全、小而全的大锅饭体制依然普遍存在，必须迅速按照社会主义市场经济的原则将政企分开，转换政府职能，应积极引导建筑企业转换经营机制实行规范的公司制改造，完善市场体系，健全法制，把企业推向市场，使其在竞争的海洋中学会生存，不断增强企业自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的活力。
建设主管部门应会同地方财政部门共同采取措施，如企业和财政共同出资，有步骤地将企业办社会的职能转移给地方，逐步减轻企业办社会的负担。尽快完善医疗、养老等社会保障机制，保证优势企业轻装上阵。
二、建设行政主管部门必须加大规范建设市场的力度，确保公开、有序的市场竞争环境
近些年，建筑工程交易有形市场在全国各地相继建立，为建筑工程承发包交易做到透明、公开、杜绝腐败提供了有力的保证。在此基础上，还必须进一步加强有形市场的建设，强化管理功能，如应尽快完善市场准入机制、剔除差、乱、散的劣质施工队伍，引进强、硬、严的优秀施工企业，净化市场竞争环境，才能有效防止恶性竞争的发生，确保规范有序、公平、公正的建筑市场环境。
其次，应大力培育、发展社会中介机构，如招投标代理机构、工程造价咨询公司等，以适应建筑市场新时期发展的需要。与分布于各行各业的建设单位不同，招投标代理、工程造价咨询等公司专业从事工程造价工作，业务熟练、人才丰富，对建筑市场中材料、人工管理、政策法规等方面情况更为熟悉，有利于工程招投标质量的提高。
第三、对于最低价中标顺利实施来说，履约担保制度是一项不可缺少的、强有力的保障。若由于低价引起质量故事、工期延误等问题，履约担保可最大限度地挽回建设单位的损失。可是目前的履约担保（银行保函）因为手续的繁杂、法制的不健全，极少能发挥作用，对施工单位的威慑力、警示力也大大降低。因此应大力推进履约担保制度的建立与完善，使履约担保真正发挥它应有的作用。
三、面对建筑业的飞速发展，在加大规范市场力度的同时，加快建筑行业和建筑企业改革的步伐，是非常紧要和迫切的。
随着市场经济的不断发展，政府对企业的保护措施将随之不断减少，地方保护、部门保护都将弱化和取消，所有企业都将基本上处于平等竞争地位，面临残酷的竞争局面，任何建筑企业稍有懈怠就很可能被淘汰出局。作为施工企业，建立现代企业制度是适应社会主义市场经济条件的重要内容，必须突出搞好管理体制改革，转换企业经营机制，完善企业法人治理结构，实现企业管理制度和机制创新。尤其是企业集团更要减少管理层次，强化管理，减员增效，降低成本，改善企业工艺和技术装备水平，提高工人技术熟练程度，提高竞争能力。
其次，在建立现代企业制度过程中，更大力实施资产重组和资本运营，盘活存量、用活增量、扩大变量，使企业资产发挥最大的经济效益，在市场经济的竞争中，始终保持优势地位。
第三，当务之急，施工企业要在国家定额指导下做好制定本企业报价定额的工作，做好企业个体成本的测定，以适应投标报价的需要，增强自身的市场竞争能力，知己知彼，才能百战不殆。
总之，在邓小平同志“建设有中国特色的社会主义”理论的指引下，经济体制改革将不断深人，市场经济体制日趋完善，各项配套法规日益健全，“最低价中标”的评标方式，必将以其科学性、先进性和旺盛的生命力全面进入建设工程承发包交易领域，建筑市场各方主体必须为此做好充分准备。
[供稿：南京市招标办]